El camino a una reforma tributaria integral

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En Argentina frecuentemente se anuncian “reformas tributarias” que luego terminan teniendo efectos marginales. En general se trata de congraciarse con algún sector de la población (la clase media con Ganancias; los sectores populares con IVA) o para mostrar alguna voluntad de bajar el costo laboral para mejorar el empleo (bajar cargas sociales a los nuevos trabajadores).

El efecto de estas “reformas tributarias” terminan siendo marginales porque el problema del sistema tributario argentino es muchísimo más profundo y complejo como para solucionarlos con cosmética para congraciarse con algún interés sectorial.

La complejidad y lo intrincando del sistema impositivo es que los tres niveles del Estado (nacional, provincial y municipal) gravan a los ciudadanos con sus propios impuestos los cuales son iguales entre sí y encima lo hacen de manera superpuesta y descoordinada. Una de las principales consecuencias de esto es que terminan habiendo más de 150 impuestos con montos de recaudación muy dispar. De aquí que sólo unos pocos impuestos son el 90% de la recaudación y los restantes 140 recaudan montos marginales.

Por esto es que el planteo del Gobierno nacional ahora es simplificar el sistema tributario. Aspira a eliminar la multiplicidad de impuestos que aportan muy poco en términos de recaudación. El objetivo es loable. Aunque no deja de ser difícil de implementar porque la multiplicación se produce a raíz de que cada una de las 24 provincias y cada uno de los 2.000 municipios si no quieren simplificar, no simplifican; y quedamos en el punto de partida. Por eso, tan importante como el diseño de la simplificación es la estrategia de implementación.

Sacando por un momento la implementación (luego volveremos sobre ella). La pregunta es: ¿Con la simplificación alcanza? No.

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Los superávits gemelos no están garantizados

Para mostrar que no alcanza hay que tener presente que la columna vertebral de un sistema tributario competitivo y equitativo son el IVA (que es neutral a la producción) y Ganancias (que es progresivo). Sin embargo, hay tres impuestos que son muy distorsivos (quitan competitividad y/o son regresivos). Estos son el impuesto al cheque, los derechos de exportación y los impuestos a los ingresos brutos que aplican las provincias.

“En 2024 se estima que la presión tributaria total ascendió al 20 por ciento del PBI”

En 2024 se estima que la presión tributaria total, sumando la nacional y provincial y excluyendo a los aportes y contribuciones a la seguridad social, ascendió al 20% del PBI. Los cinco impuestos mencionados explican el 87% de la presión tributaria total.

En cuánto colabora cada uno

IVA y Ganancias explican el 54% de la presión tributaria total y se distribuyen por la coparticipación aproximadamente mitad para la Nación y mitad para las provincias.

Cheque y Derechos de Exportación recaudan el 12% de la presión tributaria total y financian sólo a la Nación.

Ingresos Brutos recauda el 21% de la presión tributaria total y financia a las provincias.

Lo que se observa es que, además de la simplificación, el mayor desafío pasa por eliminar los tres impuestos distorsivos que recaudan mucho: un tercio de la presión tributaria total. Encima, hay un lío de destino de los impuestos. IVA y Ganancias se coparticipan, Cheque y Exportación va sólo a la Nación, Ingresos Brutos va solo a las provincias, etc. Esto implica que la reforma tributaria tiene que replantear el régimen de coparticipación.

Diseño

Una manera de desenmarañar el perverso esquema vigente es establecer que la totalidad de la recaudación de Ganancias vaya a la Nación y todo el IVA se destine a las provincias.

“El punto de partida es la firma de un Acuerdo de Coordinación Fiscal entre Nación y las provincias”

Este cambio es bastante neutral porque lo que la Nación deja de recibir por IVA lo compensa casi en su totalidad por la parte de Ganancias que dejan de recibir las provincias. De esta forma, se abre el espacio para que la Nación elimine Cheque y Derechos de Exportación. Es muy importante que la Nación y las provincias acuerden que la Nación no hace más gastos solapados con las provincias, es decir, gastos en infraestructura intraprovincial y municipal y gastos en servicios sociales provinciales. Esto es algo que ya se comenzó a implementarse unilateralmente por parte de la Nación al reducir sustancialmente las transferencias no automáticas a las provincias.

En paralelo, establecer que el IVA absorba Ingresos Brutos y tasas municipales y forme un “super IVA” el cual se debe repartir entre las provincias con el mismo criterio que actualmente se utiliza para distribuir Ingresos Brutos, que en definitiva es un esquema elegido por las provincias.

Esto es, por las ventas realizadas al interior de cada provincia el 100% del “super IVA” queda en la provincia y en las ventas interprovinciales se distribuye 50% en la provincia de origen y 50% en la provincia de destino.

Implementación

El punto de partida para la implementación es la firma de un Acuerdo de Coordinación Fiscal entre la Nación y las provincias que ordene la distribución de funciones entre niveles de gobierno (la Nación no gasta más en funciones provinciales y municipales) y la distribución de potestades tributarias (Ganancias para la Nación y el “super IVA” para cada provincia).

Este acuerdo no necesita el apoyo unánime de todas las provincias sino una adhesión mayoritaria. Las provincias que no adhieran recuperan la totalidad de sus potestades tributarias y cobran sus propios impuestos.

Para las provincias más rezagadas, que adhieran, pero cuya base impositiva del “super IVA” resulte -al principio- insuficiente para compensar lo que hoy reciben de coparticipación, hay que prever un Fondo de Convergencia que les compense la diferencia. Pero condicionado a un plan de saneamiento fiscal y a una estrategia de desarrollo, no como un “cheque en blanco” como es hoy la coparticipación.

Técnicamente no es difícil. Lo desafiante es lograr la voluntad y la pericia política para instrumentar el acuerdo. El Gobierno viene mostrando tenerlas. El 2025 debería ser el año del golazo.